黑白拱威!!

《新憲解讀》系列之四
新憲是否也有「巧門」？

社論


今日討論「修憲案公民複決權」與「領土變更案公民複決權」。
撤廢了國民大會及任務型國大之後，新憲所定的修憲案及領土變更案的處理程序亦有變易，新的規定分為二個階段：

一、立法院部分：修憲案及領土變更案，均須經全體立法委員四分之一的提案，全體立法委員四分之三的出席，全體立法委員四分之三的決議，始能在立院成案；二、公民複決部分：憲法修正案或領土變更案經公布半年後，交中華民國自由地區之公民進行複決，須經有投票權的全體公民之過半數同意，始能成立。

憲法必須對修憲案或領土變更案有所規範，因而，在國民大會及任務型國大撤廢後，將修憲案及領土變更案的複決權交給全體公民，乃是法理及體制上必然的歸趨，亦是民主深化的體現。

不過，憲法的運作絕非只靠法理及制度來維繫，其得失利弊主要乃取決於政治文化及當權者的憲政境界。比如說，國民大會後來之所以變成政治鬥爭的刀俎及政治分贓的淵藪，其緣自國大體制設計不良的因素較小，而出自人為惡意操弄的因素顯然較大；最後，國民大會終被糟蹋成聲名狼藉的機構，且因當年李登輝與民進黨為合力對抗宋楚瑜而一舉撤廢了國民大會。同樣的例子還有公投法，這個深化民主的體制，在陳水扁總統的操弄下，使二四年首度實施的「總統公投」竟然淪為炒作總統大選的民粹手段，而終被選民所否決。可見，制度的神聖面是虛幻的，政客的醜惡操弄手段則是實際的。

準此以論，公民複決修憲的新制誠然亦有隱憂，問題在於提案門檻較低與表決門檻之相對較高。先說提案門檻：在立法院成為一一三席以後，僅須二十九名立委（立委總額四分之一）即可提案修憲或變更領土，這樣的低門檻可能成為「巧門」；雖然，最後修憲案或領土變更案，未必能走完全部程序而獲通過，但有意興風作浪者卻已大有操弄的空間。

再說表決門檻：一般認為，新憲的「單一選區兩票制」有利「兩黨制」的發展；則未來立法院若形成兩大黨對峙的局面，欲通過「四分之三出席、四分之三同意」的立法院表決門檻，似頗不易；例如，只要有四分之一的立委「不出席」（二十九名），修憲即告擱淺；何況，立法院通過後，再交公民複決，又須「有投票權的全體公民之過半數（過百分之五十）同意」始告成立，也是一個高門檻。亦即，不可能再出現像此次修憲僅百分之二十三公民總額投票，及僅百分之十九公民總額贊成的情形。然則，在台灣這個「對半分裂」的政治生態中，這樣的表決門檻卻可能意味著憲政改革將更加不易。

公民複決的新制確實有這樣的隱憂。一方面，低提案門檻可能成為政客的「巧門」；例如，有人就認為，「公投入憲」將造成「法理台獨」，並主張變更領土案的提案及表決門檻似應皆高於一般修憲案。另一方面，修憲表決門檻較高，原係維護憲政安定的必要手段，舉世皆然；但在我們這個分裂的社會中，卻使實現憲政改革的難度亦相對提高。勢若趨此，這樣的設計將使興風作浪容易，憲政改革困難；正與台灣社會的政治需求背道而馳。

因此，問題又回到了前文所說：「制度的神聖面是虛幻的，政客的醜惡操弄手段卻是實際的。」畢竟，國家憲政走到今日這般危疑的境地，主要的原因有二：一、在政治風格上，李登輝及陳水扁二位國家當權者均不是護憲、守憲者，而皆是違憲、毀憲者；二、在政治文化上，撕裂國家認同的政治操作使得「毀滅憲法」與「憲政改革」二者真偽難分、虛實莫辨。因而，未來新憲如何避免興風作浪者的操弄，及如何不致阻礙改革者的努力；皆仍賴政治文化的醒悟與當權者憲政境界的提升。

當這個國家有一半的人，尤其是主政者，若以否定及毀滅這部憲法為目標，視憲改為政爭的工具，且以不遵守憲法為理所當然，則在社會上「毀滅憲法」與「憲政改革」之真偽虛實，就無法建立共識與信任。在這樣的政治生態中，徒然規定了修憲程序，亦不易獲致理想的憲改成果！




【2005-05-28/聯合報/A2版/焦點】