黑白拱威!!

《社論》
新憲解讀系列之一
新憲會否造成「恆藍」及「永綠」的固化社會

社論


《國大職權行使法》復議失敗，修憲工程將進入正式程序。唯絕大多數的國人迄仍不知這次修憲的真義為何，更不知此次修憲對未來憲政有何影響。本系列社論願試為闡述，今明兩天先論「立委減半」及「單一選區兩票制」。
修憲後，立法委員的選舉制度為：總額一一三人，其中各縣市直選名額為七十三人，且採單一選區制，一區一人，各縣市至少一人。其餘名額則為：平地及山地原住民各三人，仍採多席位直選產生；不分區政黨比例名額則為三十四人。

實施新制，選舉區必須重新劃分，亦將迫使現有的行政區面臨調整的壓力，否則將嚴重違反「票票等值」的原則。因為，依照「直選七十三人」的規定，在二千三百餘萬人口中，平均約三十餘萬人始可選出一席；唯現行的行政區域，人口在三十萬人以下的有金、馬、澎、台東縣和嘉義市，依據「各縣市至少要有一席」之規定，卻皆能分配一席。至於其他像竹市、基市、花蓮等人口略逾三十萬者，亦僅有一席；甚至像宜、苗、投、雲、竹縣、嘉縣等人口在四十至五十萬者，恐怕也只能分配到一席。否則，其他人口在百萬以上的縣市，所能分配的席位將相對不足。

如此一來，勢必造成各立委當選的民意基礎落差太大；這是立委減半、區域直選名額太少，又必須按行政區分配所致。解決之道，除了重新劃分行政區之外，別無他法。因為，「各縣市至少一席」的規定既告入憲，即無跨縣市合併選舉區的餘地；只能回頭調整行政區，來配合選舉區。

然而，選舉區重劃必對政治生態產生嚴重衝擊，若再加上行政區的調整亦同時進行，勢將治絲益棼。例如，即使將金馬澎三縣合併為一縣，人口數還是不足，則是否還能與其他縣市合併？地方上又願不願意合併？在在皆屬難題。反之，若放棄行政區調整，按現狀劃分選區，則前述人口少的縣市，選立委在實際上就等於選出另一個縣市長；其在國會生態是否造成更嚴重的地方化問題，以及在地方政治上對縣市長互動及政黨對立等因素亦將造成影響，其利弊均有待觀察。

相對而言，人口較多的大縣市，問題也不單純。例如，台北市縣都有特定的政治生態分佈，若依其既有生態劃分單一選區，則恐怕某些區域會「恆藍」，某些區域則「永綠」，這應當不是健康的政治生態。

進一步說，若依行政區之現狀來採行新的選制，則任一政黨在其勢力較弱的縣市，原在過去多席位選制之下可能出線的機會如今將全部喪失；反之，在其勢力強的縣市，則將全面勝利。倘若在選區劃分時又遷就此種社會現實，將個別政黨勢力強弱分明的社區硬行劃成所謂的「蠑螈選區」，尤將不利於民主生態。若就總體呈現而言，這種作法亦極可能造成「北藍南綠」的固定化；此一趨勢是否造成台灣南北差異之深化，亦值得憂慮。

再談「兩票制」的可能影響。由於一區只選一人，多數選民為避免浪費選票，或出自策略性投票的考慮，必然會傾向將區域立委的票投給該區藍綠陣營的最大政黨（例如民進黨）；但倘若選民有較強的其他政黨偏好，而又不得不投給該區藍或綠的最強政黨候選人，則其最有可能的平衡辦法，就是將第二票（即政黨票）投給他所偏好的另一小黨（例如台聯）。如此一來，可能的發展情形將是：國會有兩大黨，且其立委多來自區域直選；國會小黨的席位則多出自不分區。倘係如此，直選立委可能更貼近地方利益，但不分區立委則必屬意識形態色彩強烈者；國會裡最可能出現的場景將是小黨立委以大動作凸顯立場，大黨立委則閉門談判，交換利益，並強行表決。因而，未來國人恐怕還是會看到天天吵鬧的立法院；而這卻是「立委減半」加上「日式單一選區兩票制」很可能造成的後果。

新制通過之後，票票等值原則如何維護以及行政區調整如何配合，均為難題；而大黨小黨互動關係的變化及因而產生的新國會生態，亦未必樂觀。這皆是此次修憲成敗必將面臨的考驗。

新憲解讀系列之二
且看超級大總統與超級大立委的惡戰

社論


今日續論「立委減半」及「單一選區兩票制」。
立法委員總額一一三人，其中七十三人由各縣市直選，一區一人；此制對政黨提名、選舉文化以及立法院運作等各方面均有重大影響，自與憲政發展關係密切，值得探討。

由於席次太少，以總人口數計算，平均約三十餘萬人才能選出一人，則選區劃分將相對擴大，有許多縣市甚至在實際上係以全縣市為一區，因此與地方首長的選舉區相互重疊。如此一來，政黨提名候選人時，地方派系人脈、樁腳、財力等等，恐怕仍將是最重要的考量因素。這種類型的人物若當選相當幅度的席次，會產生什麼樣的國會文化，自不待言；何況，這種大選區、少名額的選制，亦很難選出勞工或環保等特殊利益的代言人。而且，一區當選一人，若演出多頭競爭而採相對多數制當選，亦極易演成激烈對抗，爭議性的競選手段勢所難免。

另一方面，不分區的政黨比例席次又太少，總共僅三十四席，即使大黨可能也僅當選十餘席而已，其中婦女名額又不得低於二分之一；因此，縱然有相當實力的政黨想以不分區的名額來調和直選席位的過度「地方化」與「庸俗化」，但就立法院的全局來看亦是杯水車薪，無濟於事；甚至，如昨日社論所指出，小黨的不分區席次反而可能是意識形態強烈的人選，更無調和作用。因此，欲以改變選制來革除國會弊端的構想，亦即希望藉新制來汰除黑金、地方派系及激進人物的想法，未必能夠如願。

再談立法委員總額一一三人，對立委政治地位的影響，以及對立法院議事運作的衝擊。新憲實施後，不但那七十三名區域立委皆是各選區中唯一的國會議員，且整個中央政府中，亦僅總統和一一三名立法委員為選舉產生；其餘四權包括行政院長以下的全體部會首長和政務副首長，及司法、考試、監察三院的政治任命人員等最重要的中央官職，均不具民意基礎。兩者相較，顯失平衡，這將使一一三名立法委員的政治份量大為上升。

這一一三名立法委員，只要四分之一以上即二十九人就有領土變更提案權、罷免總統的提案權和修憲提案權；二分之一以上即五十七人就有彈劾總統的提案權，與通過司法、考試及監察三院人事的同意權，以及否決行政院覆議案的權力。其他的憲法上權力即使略而不論，僅就以上的權力而言，就極易藉以覆雨翻雲、興風作浪。屆時，解嚴後持續至今的「超級大總統」，勢將面臨一一三名「超級大立委」的挑戰；如果未來憲政仍陷於總統制、內閣制不清不楚的狀態，政局的不可測性必將升高。

至於立法院的運作方面，倘若仍照現制設十二個委員會，一人參加一委員會，則一一三人分配起來，平均每個委員會連十個人都不到。而十人不到的委員會，開會門檻極低，寥寥三、四人就操有重大法案和預算的決定權；生殺予奪，何等可怕？不僅如此，由於立委人數銳減，權力暴增，更將使行政部門或利益團體遊說的對象亦大為減少，而遊說者和立委的互動也將更為緊密。萬一出現門庭若市、暮夜苞苴的景象，將會產生什麼後果，令人不敢想像。況且，若再考慮總統和立法院之間發生政治對抗時，進行政治收編或收買所需的人數亦大為減少，更易釀生政治醜聞；倘係如此，恐怕也會傷害人民對民主憲政的信心。

另須考慮的是未來小黨在立法院的處境。新制使小黨不易在區域直選勝出，而較有可能在不分區獲得少數席位。倘若立法院的大黨以「協商」來決定一切，小黨就根本沒有參與的機會；屆時小黨別無選擇，恐只有採取激烈的杯葛手段，以凸顯立場。「政治少數」的抑鬱在新制中如何紓解，也可能會成為新的問題。

此次修憲，減少國會席次的方向是對的，但減至一一三席卻顯然減過了頭，矯枉過正，反而會滋生種種問題；採「單一選區兩票制」也是對的，但採「日式」而非「德式」卻是錯的，使得小黨幾乎沒有生存的空間，「政治少數」更將處於幾近窒息的困境中。未來種種棘手的問題，將皆因這兩大錯誤而生。




【2005-05-26/聯合報/A2版/焦點】

《社論》
《新憲解讀》系列之三
日制並立式：理論上不叫好 實務上不叫座

社論


許多人搞不清楚什麼是「德制聯立式」與「日制並立式」，本文願略作闡論。
修憲案所採的單一選區兩票制，和德國在二戰後首採，而後被不少新興民主國家繼受的兩票制，形同實不同，而比較像日本眾議院在一九九六年採行的選制。為便於區分，國內學者把德式的兩票制稱為「聯立式」，日本模式的稱為「並立式」。研究選制的學者對於「並立制」幾乎無一認同，國際上也迄無任何國家跟進，可謂不叫好亦不叫座。民國八十五年底的國發會，最後達成的共識也是聯立式的兩票制，誰知道經去年夏天密室協商，突然轉變為並立式。且讓我們來看看並立式的問題：

兩票制的精義，是在保留政黨比例代表制的所有優點，但藉增加選人的一票，以降低政黨過度把持的缺點。所以聯立式的兩票制，基本上仍然是「全部」比例代表制，也就是以政黨所得的票數來分配總席次，但人民從各選區選出來的人，可以優先取得各政黨分配到的席次。此制使比例代表制的優點不會因此減少，但人民認同的政治菁英，仍有出頭的機會，不需過於仰賴其黨中央的鼻息。英國很多學者也認為這是遠比多數決要合理的制度，只因英國兩大黨不放手而無可奈何，同採英制的紐西蘭就在十年前毅然改採德制，解決了毛利族參政的問題，政局立刻穩定下來。

由此反觀我們從日本移植的並立制，就會發現：第一，使比例代表制充分回應多元利益、多元價值的優點大打折扣，因為兩票各自計算，且以政黨比例分配的席次還不到總額的三分之一。第二，比例代表制確認「多數黨」的優點也不見了。人民經由選黨的票，原在表現對重大政策整體的認同，由政策得到多數支持的政黨來執政，一方面落實多數決的精神，可使政局穩定，另一方面也可迫使政黨端出好的政策，作實質的政策競爭，不致以作秀為尚。但是，並立式的兩票制，可能使人民選擇的「多數黨」，加在一起只佔少數席次，反而使得怎樣組成政府都會有某種少數執政的問題，徒增亂源，政黨仍舊規避政策競爭。第三，多數立委還是靠自己的實力取得席次，區域立委和政黨立委涇渭分明，政黨對立委的約束力反而比現在減弱，經由比例代表強化國會效率、斷絕黑金的目的，更難達成。換言之，並立式的兩票制把比例選舉的精神限縮到有限的名額，恐怕反而比現制更難反映政治生態。

或許，單一選區比較明顯的優點是確實會使「三寶型」立委較難生存，比起現制立委的問政風格應該會比較溫和有度；但如果進而推論藍綠間的極化對立也會降低，恐怕就太樂觀了。替代三寶的可能是溫和但堅定的意識形態對立，比起原來還可以緩解緊張的光譜層次，或至少轉移焦點的嬉笑怒罵，這種堅定對立對於國政的推動只怕更為不利。

剩下比較明顯的優點，就是在「一區多席」的現制下只能投一張票，往往有實力者反而成了棄保效應的犧牲品，同一選區當選者從十幾萬票到三四萬票不等，票值扭曲太大。但並立式兩票制，也只有比例代表部分可以確保票值的公平，更多名額的區域代表採小選區多數決，類似英國，對小黨候選人支持者的選票更會產生結構性的扭曲，如果選區又不能公平的劃分，選區間的票值甚至有可能達到幾倍的差距，幾乎一定會引起違憲的爭議。

總之，我們認為，現行立委選制確實有諸多缺點，在民主國家中本來就十分罕見，日本已捨棄，韓國亦已棄之，如今已是僅實行於我國的「世界孤本」。但現制的問題就在沒有理論、而只是遷就現實拼湊出來的東西，既然要改，就應該選擇有理論，也有經驗支持的好制度，而不是用另一個遷就現實拼湊出來的東西取而代之。新制看似可能改善舊制的若干問題，但這種拼湊出來的制度亦反而製造出一些更嚴重的新問題；因此可能使那一點點改善全抵銷了恐怕都不夠，更要賠上一次修憲的「機會成本」。十年搞了六次，人民還有多少耐心，讓政客們作這些無謂的憲法實驗？




【2005-05-27/聯合報/A2版/焦點】

《新憲解讀》系列之四
新憲是否也有「巧門」？

社論


今日討論「修憲案公民複決權」與「領土變更案公民複決權」。
撤廢了國民大會及任務型國大之後，新憲所定的修憲案及領土變更案的處理程序亦有變易，新的規定分為二個階段：

一、立法院部分：修憲案及領土變更案，均須經全體立法委員四分之一的提案，全體立法委員四分之三的出席，全體立法委員四分之三的決議，始能在立院成案；二、公民複決部分：憲法修正案或領土變更案經公布半年後，交中華民國自由地區之公民進行複決，須經有投票權的全體公民之過半數同意，始能成立。

憲法必須對修憲案或領土變更案有所規範，因而，在國民大會及任務型國大撤廢後，將修憲案及領土變更案的複決權交給全體公民，乃是法理及體制上必然的歸趨，亦是民主深化的體現。

不過，憲法的運作絕非只靠法理及制度來維繫，其得失利弊主要乃取決於政治文化及當權者的憲政境界。比如說，國民大會後來之所以變成政治鬥爭的刀俎及政治分贓的淵藪，其緣自國大體制設計不良的因素較小，而出自人為惡意操弄的因素顯然較大；最後，國民大會終被糟蹋成聲名狼藉的機構，且因當年李登輝與民進黨為合力對抗宋楚瑜而一舉撤廢了國民大會。同樣的例子還有公投法，這個深化民主的體制，在陳水扁總統的操弄下，使二四年首度實施的「總統公投」竟然淪為炒作總統大選的民粹手段，而終被選民所否決。可見，制度的神聖面是虛幻的，政客的醜惡操弄手段則是實際的。

準此以論，公民複決修憲的新制誠然亦有隱憂，問題在於提案門檻較低與表決門檻之相對較高。先說提案門檻：在立法院成為一一三席以後，僅須二十九名立委（立委總額四分之一）即可提案修憲或變更領土，這樣的低門檻可能成為「巧門」；雖然，最後修憲案或領土變更案，未必能走完全部程序而獲通過，但有意興風作浪者卻已大有操弄的空間。

再說表決門檻：一般認為，新憲的「單一選區兩票制」有利「兩黨制」的發展；則未來立法院若形成兩大黨對峙的局面，欲通過「四分之三出席、四分之三同意」的立法院表決門檻，似頗不易；例如，只要有四分之一的立委「不出席」（二十九名），修憲即告擱淺；何況，立法院通過後，再交公民複決，又須「有投票權的全體公民之過半數（過百分之五十）同意」始告成立，也是一個高門檻。亦即，不可能再出現像此次修憲僅百分之二十三公民總額投票，及僅百分之十九公民總額贊成的情形。然則，在台灣這個「對半分裂」的政治生態中，這樣的表決門檻卻可能意味著憲政改革將更加不易。

公民複決的新制確實有這樣的隱憂。一方面，低提案門檻可能成為政客的「巧門」；例如，有人就認為，「公投入憲」將造成「法理台獨」，並主張變更領土案的提案及表決門檻似應皆高於一般修憲案。另一方面，修憲表決門檻較高，原係維護憲政安定的必要手段，舉世皆然；但在我們這個分裂的社會中，卻使實現憲政改革的難度亦相對提高。勢若趨此，這樣的設計將使興風作浪容易，憲政改革困難；正與台灣社會的政治需求背道而馳。

因此，問題又回到了前文所說：「制度的神聖面是虛幻的，政客的醜惡操弄手段卻是實際的。」畢竟，國家憲政走到今日這般危疑的境地，主要的原因有二：一、在政治風格上，李登輝及陳水扁二位國家當權者均不是護憲、守憲者，而皆是違憲、毀憲者；二、在政治文化上，撕裂國家認同的政治操作使得「毀滅憲法」與「憲政改革」二者真偽難分、虛實莫辨。因而，未來新憲如何避免興風作浪者的操弄，及如何不致阻礙改革者的努力；皆仍賴政治文化的醒悟與當權者憲政境界的提升。

當這個國家有一半的人，尤其是主政者，若以否定及毀滅這部憲法為目標，視憲改為政爭的工具，且以不遵守憲法為理所當然，則在社會上「毀滅憲法」與「憲政改革」之真偽虛實，就無法建立共識與信任。在這樣的政治生態中，徒然規定了修憲程序，亦不易獲致理想的憲改成果！




【2005-05-28/聯合報/A2版/焦點】

《新憲解讀》系列之五
立委與總統同步選舉，何者才是「新民意」？




修憲後，第七屆立委起，與總統同時選舉；任期亦由三年改為四年；理由據謂係「減少選舉，節省社會成本」云云。然而，在總統、行政院長權責不清，行政、立法兩權權責架構已遭破毀的憲政現狀下，這看似無足輕重的修憲，恐已隱伏了嚴重的憲政風暴。
就總統和行政院長的關係而言，總統擁有任免行政院長的權力，因而實際掌握了行政權，但憲法卻仍規定由行政院長向立法院負責；於此同時，總統更另藉國安會、國安局等機構，直接控制、介入行政部門，割裂行政權，致造成行政權的紊亂。

在行政、立法兩權關係方面，則由於行政院長之任命不必立法院同意，遂使行政院長向立法院負責的權責架構為之破毀。在這樣的憲政體制之下，總統和國會多數黨之間完全沒有調和的憲政機制，作風強悍蠻橫的總統必然和立法院走向對抗。目前的政治情勢就是如此。

倘若立委任期改為四年，與總統同步選舉，且又發生總統和立法院多數黨分屬不同政黨的情勢，則前述的政治對抗勢必加劇。因為，總統和立委既在同時選舉產生，則分屬不同政黨的總統和立法院多數黨兩方，必然都自認為是「代表最新民意」；但兩者之間又無憲政調和機制，試問：誰將讓步？如何妥協？難道我們的憲政體制只能向天祈禱：務必讓總統當選人和立法院多數黨屬於同一政黨？

何況，總統選舉又採「相對多數制」，最極端的情況將是總統當選人只是「相對多數」，立法院的多數卻必然是「絕對多數」；而若偏偏總統又十分強勢，寸步不讓，則政局的動盪可想而知。

當然，憲法規定立院若對行政院長通過不信任案，總統可解散立院，任期即重新起算，就可打破這種連結。這亦可從兩方面來看：一方面，正因總統與立委的任期仍可能錯開，所以強將二者劃一並無意義；但是，另一方面，揆諸實際，立委因懼於選舉壓力，極無可能行使這項權力，而寧願選擇其他方式和總統對抗，所以此一情勢亦極難改變。

雖然，目前立委三年一任、總統四年一任，也有可能碰上前述的難題；但畢竟只是十二年碰上一次，機會少得多。修憲後，則將成為必然狀況，發生風險的機率大增，國家社會如何安定？

其實，真正的改革之道，是調整憲政體制，釐清行政權的歸屬，重建行政、立法兩權之間的權責架構；若能做到，則兩者任期是否一致就根本不重要了。

更深一層看，所謂合併選舉以節省社會成本的理由，其實只是技術層次的考量；就民主憲政藉選舉反映民意、節制當權者的理念而言，選舉時程錯開反而更有益憲政健康。因為，中央政府裡就只剩總統和立委兩項選舉，人民對中央政權的表現，唯有藉這兩項選舉的交替舉行來表達。倘若在總統四年任期這不算短的時段裡，民意出現變化，卻竟然毫無機會表示意見以監督政府，誠非理想的憲政設計。

以美國的總統和國會議員而言，雖基本上是四年任期同步選舉，但也設計了期中選舉的制度；應當就是考慮四年時間太長，必須有機會在期中探求民意。

至於因為某些政黨或候選人，在選舉中採取了偏激乃至違法的競選手段，導致社會成本增加，遂主張以合併選舉以減少選舉，則是本末倒置、倒果為因。因為，排除激進、偏執或違法的競選文化，不該以減少選舉為手段，而應從選舉制度以及對候選人和政黨的法律約制著手。否則，總統選舉與立委選舉同時舉行，其實更有激化選情、徹底撕裂社會的可能性。

立委減半大幅增強了立委的政治地位，任期延長為四年則更易造成和總統尖銳對抗的風險。得失如何，其實是十分明白的。




【2005-05-29/聯合報/A2版/焦點】

《社論》
《新憲解讀》系列之六
大法官如何審理大老闆的彈劾案？

社論


憲法修正案還有一個較少受到注意的重點，是總統副總統的彈劾程序之改制。亦即，現行由立法院提出，再交選舉任務型國代議決的彈劾案，因國大廢除，已將後一階段改由司法院大法官組成憲法法庭來審理。
憲法已有罷免總統、副總統的制度；由立法院提出，再由全體選民做成是否罷免的決定。因此，彈劾制度是否還有必要，本來就仍有討論餘地。但憲法一直兼有罷免和彈劾兩種程序，目的顯在加強對總統的制衡；唯為避免二者功能的重疊，自有必要區分其原因和決定機關。

憲法本文的設計，是由監察院提出彈劾案，國民大會議決；與罷免案的區別在於提出機關，以及原因的不同：罷免是選舉的延長，只要選民（國民大會）不信任，不要理由就可以罷免；彈劾卻一定要有違法失職的事證，所以規定由監察院調查後提出。幾經修改後的現制，在原因上仍然維持這種區別，但提出機關既然都是立法院，後一階段則區別為全體選民投票（罷免）和國民大會「議決」（彈劾），顯然寓有深意。可能就是基於這樣的考量，在廢除國民大會的本次修憲案，把後一階段的決定權交給了司法院，以與由選民決定罷免程序有所區隔。

讓司法機關來處理違法失職案件，從表面上看似乎很難說有何不當。民主國家中，由國會議決政務官彈劾案的雖不少，但由司法機關承擔此一功能的，也有先例。德國即為典型，南韓也是由憲法法院審理總統的彈劾案；去年當選的盧武鉉總統，才有驚無險的經歷了一次。但司法機關審理彈劾總統案的設計，對司法的公信力是一大考驗，如果在這一點上不仔細規劃，很可能把司法自己賠進去，那真是得不償失。而司法機關的組成能不能獨立於審理的對象，正決定了制度能否成功的大部分。

從這個角度來看，德國的問題最小，負責審理聯邦總統彈劾案的聯邦憲法法院，所有法官都是由國會選出，因此和所有彈劾的對象都沾不上邊。南韓的情形就比較難杜悠悠之口，九位憲法法院法官有三位是總統任命、三位由國會選出，另三位由最高法院院長提任；總統雖只有三分之一的任命權，但對其他的三分之二，仍可能發揮若干間接的影響力。所以，像盧武鉉的彈劾案判決，儘管客觀上看不出有何不當，但還是有不少人認為憲法法院仍有瓜田李下的護主之嫌，對其公信力不能說全無折損。與此相比，我們的修憲案逕把審理權交給大法官，就不能不讓人捏一把冷汗了！

對於大法官和監察委員、考試委員的提名制度，我們已經談過不少。事實上，這種由總統一次全包，像組織「司法內閣」一樣的設計，對司法公信力的建立絕對不利，更已得到多次印證。解嚴以前，反正也沒有什麼政府體制的爭議，如此構成的司法院還看不出什麼大問題；解嚴以後，政治過程中諸多衝突，因而對於一個高度獨立、能得到各方信賴的司法機關之需求已變得極為殷切。如果獨立而又有專業的大法官真能秉承憲法意旨去解決爭端，並補充不足的體制規範，則很多憲法上不確定的地方，都可以逐漸透過釋憲得到妥善的處理。但若是公信力不能建立，這樣的程序就只會為更多的衝突埋下伏筆。去年真調會條例的爭議，居然會有大法官冒大不韙地為總統進行遊說，而且鬧到院長、副院長都史無前例地迴避釋憲會議，最後又通過了荒腔走板的五八五號解釋，更跌破所有人的眼鏡；此皆在在說明，這樣的司法院已經無力處理衝突性較高的憲法爭議，更別說是直指政治最敏感神經的總統彈劾案了！

如果修憲案通過，為保存大法官僅存的微弱公信力，我們會希望永遠不要發動彈劾總統、副總統的程序，因為那必將自暴其短；更何況，我們其實也不相信，還會有哪個在野黨放著罷免程序不走，笨到竟把違法失職的總統塞給全部由總統親自挑選的大法官手上。

我們不能理解的是，既然已經擺明了要毀滅這個制度，卻為什麼還要用這種方式保留下來，莫非亦是自欺欺人？




【2005-05-30/聯合報/A2版/焦點】

新憲解讀》系列之七
不可藉修憲為愚民及政爭手段




這次修憲是十四年來的第七次修憲，卻顯然也已陷於與過去六次修憲相同的宿命與噩運。
一、以愚民手法修憲：這次修憲高舉「國會減半」及「單一選區兩票制」的正大口號；掩蓋了國會席次過度減少可能造成的危機，更以狸貓換太子的手法將「德制聯立式」改成了「日制並立式」。這種手法，是在正大口號的偽裝下，暗地裡卻遷就政客的利益來裁剪憲法；一方面利用民眾對憲改的渴望，另一方面又愚弄民眾對憲政法理的無知，正是這七次修憲的一貫伎倆。正如當年「總統直選」的口號也是正大無比，但「總統直選」竟然只改變了總統的選舉制度，卻未配套創設總統的憲政權力來源及對總統的制衡機制；影響所及，十餘年來的「直選總統」儼然成了憲政叢林裡的綠林大盜，四處盜竊權力，但憲法對他又全無制衡機制，成了「有權無責」的「超級大總統」。這一切均是在「直選總統」這個正大口號的偽裝下所造成，如今「國會減半」及「單一選區兩票制」，玩的也是「利用民眾渴望」及「愚弄民眾無知」的同樣手法。

二、以鬥爭手法修憲：歷次修憲，無一不是以修憲為政治鬥爭的手段，這次亦然。民國八十六年的第四次修憲，就是以整肅宋楚瑜為主軸；而立法院總額由當年的一六四席增至現今的二二五席，也是其時鑄下的錯誤。至於民國八十九年第六次修憲，撤廢了常設的國民大會，更是國民黨與民進黨為防堵宋楚瑜可能藉國大選舉反撲而倉卒修憲。同樣的道理，這次陳水扁總統主導修憲，改採「日制並立式單一選區兩票制」，主要的原因則是緣於民進黨已沒有能力擺脫李登輝、台聯及台獨勢力的羈絆，因而欲藉立委選制的改變來跳脫台獨的牽制。相對而言，國民黨亦深受泛藍分裂之苦，所以也支持改制。

因為主政者慣以修憲為愚民手段及政爭手段，回顧十四年來七次修憲，雖然國會全面改選、總統直選等，確實是民主憲政在「程序層面」的晉階與深化，但在民主憲政的「實質層面」卻反而出現種種反動與倒退。

一、國家中樞運作仍然是獨裁，而且是變來變去完全不可預測的獨裁；李登輝是家父長，陳水扁是變形蟲，皆以獨裁見稱。二、政治文化的核心價值是權謀，而不是法治。雖以民主選舉產生主政者，但主政者卻不是以伸張民主法治而獲得聲譽，卻是以權謀鬥爭見長，並藉由將憲法及法律妖魔化、空洞化而獲得支持者的肯定。三、由於憲法及法律被妖魔化、空洞化，國政運作嚴重脫離了憲法所規範的權責軌道。四、亦由於憲法被妖魔化、空洞化，正名制憲之聲不絕於耳，以致國家認同非但未因修憲而更形鞏固，反而因憲政爭議而更趨撕裂。類此種種，皆是民主憲政的反動與倒退。

正因主政者以修憲為愚民手段及政爭手段，憲法愈修愈離譜，而主政者非但不遵守自己參與修定的憲法，反而愈將憲法妖魔化與空洞化，並據以作為發動再修憲的理由；因此，愈修愈亂，愈亂就愈有不守憲及再修的藉口，遂陷入不知伊於胡底的惡性循環。

這次修憲，仍將陷於此種宿命與噩運。例如，過去修憲硬生生地剝奪了立院的閣揆任命同意權，違反了憲政生理，終於釀成今日的憲政僵局；同理，民進黨十餘年來將台獨炒作成今日氣候，如今卻欲硬生生地以「日制單一選舉兩票制」來扼殺台聯，恐怕亦不能斬草除根。何況，「國會減半」及「單一選區兩票制」，即使僅就選區及行政區重劃而言，若不能秉公進行，就不免天下大亂。

有學者投書本報稱，十餘年來修憲有如買易開罐附獎，每開一罐就「再贈一罐」。現在第七次修憲主要只在規定「修憲程序」，所以當然仍是「再贈一罐」，且當局也已揚言將發動「第二階段憲改」。唯修憲新制在「公投入憲」的民粹包裝下，加了公民複決一關，須有公民總額過半數的同意，修憲始能成立；但看二○○四「總統公投」及五一四的任務型國代選舉中，國人所表現的茫然與疏離，即可預知未來修憲將是怎樣不堪的場面了。（系列刊完）




【2005-05-31/聯合報/A2版/焦點】